הסדרת מעמד לאזרח זר החי חיים משותפים עם ישראלי – "ידועים בציבור"
מבוא
זוגיות בין אזרחים זרים לבין אזרחים ישראליים הפכה לתופעה נפוצה שהולכת וצוברת תאוצה, בין היתר, בעקבות התקדמות הגלובליזציה בעידן האינטרנט, ובעקבות כניסתם לישראל של אלפי אזרחים זרים למטרות תעסוקה.
בישראל, קיים קושי לא מועט להסדיר מעמדו של אזרח זר שאינו יהודי הרוצה לחיות עם בן זוגו בין שנשוי לו ובין שחי עימו חיים משותפים (ידועים בציבור). לא אחת נתקלים בני הזוג בקשיים שמציב בפניהם משרד הפנים במקרה הטוב ובמקרה הפחות טוב אף בסירוב שרירותי להסדיר מעמד לבן הזוג הזר וגירושו מהארץ, מה שלעיתים מוביל לתוצאה מצערת של פירוד כפוי בין בני הזוג.
ישראלי המעוניין להסדיר מעמד לבן זוגו הזר כדי שיוכל לשהות בארץ בהיתר עם אשרת עבודה וזכויות סוציאליות, בפניו קיימים שני מסלולים:
• המסלול הראשון – להינשא לבן הזוג בנישואין אזרחיים ולהסדיר מעמד כבן זוג נשוי, תהליך שאורך כארבע וחצי שנים בקירוב, כשבסוף ההליך תינתן תעודת אזרחות לבן הזוג הזר. עוד על מסלול זה ראה מאמרנו: הסדרת מעמד לבן זוג זר - נשואים.
• המסלול השני – לחיות עם בן הזוג כ"ידועים בציבור", קרי חיים משותפים תחת קורת גג אחת ומשק בית משותף וכדו'. ולהסדיר מעמד כבן זוג "ידוע בציבור", תהליך שאורך כשבע שנים בקירוב, כשבסוף ההליך תינתן תעודת תושבות קבע לבן הזוג הזר.
במאמר זה נעסוק במסלול השני, נציג את יתרונותיו וחסרונותיו לעומת המסלול הראשון, כמו"כ נציג את דרכי הפעולה הפרוצדוראליות. יחד עם זאת נדגיש, כי מדובר בתהליך ארוך הנמשך על פני מספר שנים, אשר במהלכם נבדקים בני הזוג שתי וערב בדבר כנות הקשר שביניהם, לכן ללא ייעוץ והכוונה בפני עו"ד בעל ניסיון בתחום, וניסיון בני הזוג לפעול לבד, עלול להוביל לתוצאות הרסניות אשר לא אחת מובילים לגירושו של בן הזוג הזר ופירוד כפוי של בני הזוג.
יתרונות וחסרונות במסלול ידועים בציבור
מעבר ליתרונות הקיימים בחיי "ידועים בציבור" המחליטים שלא להינשא, קיימים יתרונות מובהקים לבחור במסלול זה של "ידועים בציבור", כאשר היתרון הראשון הבולט הוא שניתן להתאים אותו גם לבן זוג שנמצא עדיין בסטטוס רשמי של נשוי לאשתו הקודמת אך מנהל הליך גירושין מימנה, כלומר ניתן להסדיר מעמד לבן זוג שעדיין נשוי לאשה אחרת וחי חיים משותפים עם בת הזוג הזרה. זאת בניגוד למסלול הנישואין שלא מתאים למצב בו אחד מבני הזוג עדיין לא התגרש באופן רשמי מבת זוגתו הקודמת, מאחר ולא ניתן להינשא לאחר כל עוד ה"סטטוס של אחד מבני הזוג הינו "נשוי".
היתרון השני נעוץ בעובדה שאין בני הזוג צריכים לעזוב את הארץ כדי להינשא בנישואין אזרחיים, בהקשר זה יוער, כי עזיבת הארץ לשם נישואין מעמידה את בן הזוג הזר בפני סכנה שלא יוכל לחזור לארץ רק לאחר תקופה ארוכה בו משרד הפנים יבחן את עניינם.
יתרון נוסף בא לידי ביטוי בעלויות השונות, כאשר המסלול של "ידועים בציבור" הינו מסלול הדורש פחות הוצאות הן באגרות המשולמות למשרד הפנים והן בעלות רישום הנישואין.
קיימים עוד יתרונות נוספים למסלול "ידועים בציבור" אשר הינם סובייקטיביים לכל זוג באשר הוא כדוגמת חוסר המחויבות וכדו', יחד עם זאת נדגיש, כי אומנם מסלול זה אינו דורש הכנה מוקדמת מיוחדת של בני הזוג, כי אם החלטתם לחיות את חייהם במשותף.
מנגד, במסלול זה קיימים גם מספר חסרונות אשר הבולט מביניהם הוא העובדה כי בני הזוג עלולים להיתקל בקשיי יתר מצד פקידי משרד הפנים, משום שההליך בעניינם אינו מוסדר בחוק כי אם יציר הפסיקה על כן ההסתכלות בעניינם תהיה פחות רצינית מה שעלול להוביל לבדיקות דקדקניות יותר.
המסגרת הפרוצדוראלית
מבחינה פרוצדוראלית על בני הזוג לגשת יחד למשרד הפנים בצירוף מסמכים רבים אשר לחלק גדול מהם נדרשים אישורים שונים כגון אפוסטיל וכדו', לאחר הבאת כל המסמכים בהתאם לנדרש, עוברים בני הזוג תשאול המהווה למעשה מעין חקירה צולבת אשר מטרתה לבחון את כנות הקשר בין בני הזוג. לא אחת תשובה אחת שאינה תואמת במדויק לתשובת בן הזוג השני מכשילה את אישור כניסתם של בני הזוג להליך.
לאחר שנבחנה בקשתם של בני הזוג במקביל לצליחתם של בני הזוג את החקירה, בקשתם עוברת לבחינה בקרב הגורמים המוסמכים, במידה והוחלט לאשר הבקשה תוענק למוזמן אשרת ב/1 כללי בתוקף לשנה. לאחר שנה בה שהה המוזמן באשרת ב/1, ובכפוף לבדיקת מרכז חיים, כנות קשר, והמשך קיום חיים משותפים, וכן בהיעדר מניעה פלילית/ ביטחונית/ אחרת והחזקת דרכון זר תקף (לשנתיים לפחות), יוארך תוקף האשרה מסוג ב/1 לשנה נוספת ובסך הכל 3 שנים במצטבר.
יודגש, כי בתום כל שנה תיערכנה בדיקות כמתואר לעיל של חיים משותפים בישראל וכנות קשר במלואן, תוך בדיקות גורמים וקיום ראיון מעמיק לאחר 3 שנים בהן שהה המוזמן באשרת ב/1 כללי, בהיעדר מניעה של כנות קשר/מרכז חיים משותף בישראל/ביטחונית/פלילית/אחרת והחזקת דרכון זר תקף (לשנתיים לפחות), ישודרג מעמדו של הזר לתושב ארעי מסוג א/5 לשנה, אשר בסיומה בהיעדר מניעות כאמור יוארך בשנה נוספת ובסך הכל 4 שנים במצטבר במעמד זה, כאשר בתום כל שנה תיערכנה בדיקות כמתואר לעיל של חיים משותפים וכנות קשר במלואן, תוך בדיקות גורמים וקיום ראיון מעמיק. כעבור 7 שנים האמורים, בהעדר מניעה – מוענקת תושבות קבע.
המסגרת הנורמטיבית
מוסד הידועים בציבור
מוסד הידועים בציבור זוכה להכרה הולכת וגוברת במשפט הישראלי. שלושת המניעים העיקריים להיווצרו ולביסוסו הינם "תפיסות עולם של מדיניות רווחה..., חומרת הדין הדתי בענייני נישואין וגירושין... והתנגדות חלק מהציבור לנישואין דתיים" .
על רקע זה, ממועד סמוך לאחר הקמת המדינה ואילך הכיר המחוקק הישראלי בידועים בציבור בשורה ארוכה של חוקים, בעיקר לצורך הענקת זכויות סוציאליות וטובות הנאה חומריות שונות .
בפסיקתו תרם בית המשפט למלאכת עיצוב מוסד הידועים בציבור בכל הנוגע לזכויות הנובעות ממעמדם. במסגרת מפעל הלכתי זה הכיר בית המשפט בזכויות ידועים בציבור הן במישור היחסים שבין בני הזוג והן במישור היחסים שבין בני הזוג לצדדים שלישיים . צעדים מרכזיים במישור הראשון היו החלת הלכת שיתוף הנכסים גם על בני זוג שלא נישאו אך חיים כידועים בציבור ; הבעת נכונות מצד בית המשפט לבחון אם ניתן להכיר בחובת תשלום מזונות בין ידועים בציבור מכוח הסכם משתמע ; ואף השוואת זכויות הירושה של ידועים בציבור לזכויות הירושה של בני זוג נשואים על בסיס סעיף 55 לחוק הירושה, תשכ"ה-1965 .
בין הצעדים הבולטים במישור שעניינו היחסים שבין בני הזוג לצדדים שלישיים, ניתן להזכיר את פסיקת בית המשפט כי אין שר הפנים רשאי לפסול שינוי שם משפחה של אחד מהידועים בציבור לשם משפחתו של האחר בטענה כי דבר זה, כשלעצמו, יש בו כדי להטעות או כדי לפגוע בתקנת הציבור בישראל . צעד חשוב נוסף הוא פרשנות המונח "בן זוג" כמשתרע גם על ידועים בציבור לעניין סעיף 78 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש], הקובע זכותם של תלויים לפיצויים בגין עוולה שגרמה למותו של אדם ; ולעניין הגדרת "קרוב" שבחוק מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה), תשכ"ג -1963 ובתקנות מס שבח מקרקעין (מס רכישה) תשל"ה-1974, בכל הנוגע לפטור ממס שבח וממס רכישה .
בפסיקה הנזכרת ניתן ביטוי להתפתחויות החברתיות שחלו בישראל בעשורים האחרונים והביאו לכך כי התא המשפחתי שאינו מבוסס על מוסד הנישואין זכה להכרה חברתית ומשפטית בהיבטים שונים. כפועל יוצא אימץ בית המשפט בפרשות לינדורן ולבנון הנ"ל גישה עקרונית לפיה אין נדרשת הוראה מפורשת בחקיקה בכדי להכיר בידועים בציבור כבני-זוג לעניין אותו דבר חקיקה. וכך קבע בעניין זה הנשיא ברק בפרשת לבנון:
"במישור הלשוני הדיבור 'בן-זוג' רחב דיו כדי לכלול בחובו גם ידוע בציבור. ההכרה בכל מקרה תיעשה על-פי התכלית המונחת ביסוד ההסדר החקיקתי. נמצא כי אין לו לדיבור 'בן-זוג' המופיע בחוקים השונים משמעות אחת ויחידה המשותפת לכל דברי החקיקה. משמעותו של הדיבור 'בן-זוג' משתנה על-פי התכלית המונחת ביסוד דבר החקיקה" .
כן נפסק בפרשת לינדורן הנ"ל כי במסגרת מלאכת פרשנותו של ההסדר החקיקתי נדרש בית המשפט לבחור באותו פירוש המקדם את השוויון והשולל את ההפליה בין ידועים בציבור לזוגות נשואים . בעניין זה הבהיר הנשיא ברק:
"ודוק: איננו אומרים כלל, כי לעניין כל דבר חקיקה, טיפול שונה באישה (או אלמנה) נשואה ובאישה (או אלמנה) ידועה בציבור, יוצר הפליה בין השתיים. הכול תלוי ברלוונטיות של ההבחנה; הכול תלוי בתכלית הספציפית המונחת ביסוד ההסדר. אם על-פי תכלית זו, השוני בין אישה (או אלמנה) נשואה לבין אישה (או אלמנה) ידועה בציבור הוא רלוונטי, אין לראות בו הפליה. אם, לעומת זאת, על פי תכלית החקיקה הספציפית השוני אינו רלוונטי, תהא בכך הפליה".
הסדרת מעמד לזר הידוע בציבור כבן זוגו של ישראלי
מי שאיננו אזרח ישראלי ואף איננו עולה, כמשמעותו של הביטוי בחוק השבות, תש"י-1950, יהיו כניסתו לישראל וישיבתו בה על פי אשרה ורשיון ישיבה לפי הוראות חוק הכניסה לישראל . על פי החוק מוקנית הסמכות למתן אשרות ורשיונות ישיבה לשר הפנים. הלכה היא כי לשר הפנים נתון שיקול דעת רחב בהפעלת סמכויותיו על פי חוק הכניסה לישראל . זאת, בהתאם לעקרון הריבונות מכוחו יש למדינה שיקול דעת רחב למנוע מזרים להיכנס לתחומה או להרחיקם כאשר אינם רצויים עוד .
עם זאת, בית משפט חזר וקבע כי שיקול דעתו של שר הפנים לעניין חוק הכניסה לישראל נתון לביקורתו של בית המשפט כשיקול הדעת של כל רשות מינהלית אחרת .
חוק הכניסה לישראל מסמיך את שר הפנים אף להורות על הרחקתם של זרים מן הארץ. עד לתיקונו בשנת 2001 הורה סעיף 13(א) לחוק כי "מי שאיננו אזרח ישראלי או עולה לפי חוק השבות, התש"י-1950, רשאי שר הפנים לתת עליו צו גירוש אם נמצא בישראל בלי רשיון ישיבה". בפסיקתנו נקבע כי אף שהסמכות להורות על הרחקתו של זר הינה סמכות רחבה ביותר, הרי בה בעת נתונה היא לביקורתו של בית המשפט על פי כל עילות הביקורת הנוהגות במשפט המנהלי .
במסגרת שיקול הדעת המוקנה לשר הפנים בהפעלת סמכויותיו מכוח חוק הכניסה לישראל, נקבעה מדיניות המאפשרת לזרים, אשר הוכיחו כי הינם ידועים בציבור של אזרחים ישראלים, להסדיר מעמדם בישראל מכוח יחסים אלה. מדיניות זו עוגנה בשנת 2000 במסגרת "נוהל הטיפול בהענקת מעמד לבני זוג של אזרחים ותושבי קבע ישראלים שאינם נשואים כולל בני זוג מאותו מין". נוהל זה קבע כי בכפוף להוכחת קשר אמיתי וחיים משותפים של בני הזוג, יוענק לבן הזוג הזר מעמד בהתאם להליך המדורג אותו עובר בן זוג הנשוי לתושב ישראלי.
הנוהל האמור עבר מספר תיקונים, אשר התייחסו בעיקר לסוג האשרות הניתנות לבן הזוג הזר במסגרת ההליך המדורג ובסיומו. כך, בעקבות התיקון משנת 2002 נקבע כי בכפוף להוכחת קשר אמיתי וחיים משותפים, יוענק לבן הזוג הזר רשיון ישיבה מסוג ב/1 למשך 27 חודשים, ולאחר מכן יוענק לו רשיון ישיבת ארעי מסוג א/5 למשך שנה בכל פעם. על פי נוסח זה של הנוהל, מידי שנה נדרשו בני הזוג להגיש בקשה חדשה להסדרת מעמדו של בן הזוג הזר ולעבור בדיקה מחודשת להוכחת משק בית משותף. בן הזוג הזר נותר במעמד של תושב ארעי כל זמן שהקשר בין בני הזוג התקיים ולא רכש מעמד של קבע בישראל.
במהלך שנת 2003 תוקן הנוהל בשנית, ונקבע בו כי בכפוף להוכחת קשר אמיתי וחיים משותפים יוענק לבן הזוג הזר רשיון ישיבה מסוג ב/1 לשנה, וזה יוארך מידי שנה בכפוף לבדיקת כנות הקשר. על פי נוסח זה, לא הייתה לבן הזוג הזר אפשרות לשדרג מעמדו עם חלוף השנים והוא הוסיף להחזיק ברשיון מסוג ב/1 כל זמן שהקשר בינו לבין בן זוגו הישראלי התקיים.
הנוהל מעגן את נכונותה של המדינה לאפשר לאזרח זר לרכוש מעמד של תושב קבע בישראל מכוח היותו ידוע בציבור של אזרח ישראלי, וזאת אף אם הינו שוהה בארץ שלא כדין. הרציונל שבבסיס מדיניות ראויה זו הינו ההכרה כי גם תא משפחתי שאינו מבוסס על קשר פורמאלי של נישואין ראוי להגנה ויש לאפשר לבני הזוג המרכיבים אותו לחיות יחדיו תוך המשך מגורים בארץ, ובלבד שמדובר בקשר אמיתי, כן ומבוסס.
מדיניות זו נותנת ביטוי למחויבותה של המדינה לזכות לחיי משפחה, הכוללת את זכותו של הפרט לבחור את בן זוגו ולהקים עימו משפחה. זכות זו מוכרת במשפטנו ומוגנת גם במשפט הבינלאומי .
בן זוג זר השוהה שלא כדין
בעבר קבע הנוהל – דרישה כי בן זוג זר השוהה בארץ שלא כדין יצא את הארץ בטרם תיבחן הבקשה להסדרת מעמדו. ברם, בפרשת אורן , נקבע כי המדיניות הגורפת, המתנה בחינת בקשה להסדרת מעמדו של זר השוהה בארץ שלא כדין מכוח היותו ידוע בציבור של אזרח ישראלי בצאתו את הארץ, איננה מידתית ועל כן דינה להתבטל.
עם זאת נקבע בפרשת אורן כי מקום בו מתעורר חשש ממשי בדבר פיקטיביות הקשר או ניכר בבירור כי הקשר אינו עולה לדרגת יחסי ידועים בציבור כבר לאחר בחינה ראשונית ופרטנית של בקשה כאמור, רשאי משרד הפנים לדרוש את הרחקתו של בן הזוג הזר קודם שתושלם בדיקת בקשתו. זאת, ובלבד שניתנה לבני הזוג הזדמנות הוגנת להעלות טענותיהם בפני משרד הפנים.
כן נקבע שם , כי מקום שבן הזוג הזר שוהה בארץ שלא כדין, רשאי משרד הפנים להטיל על בני הזוג נטל ראייתי גבוה מן הרגיל להוכחת כנות הקשר ביניהם ולהיותו קשר העולה לדרגה של יחסי ידועים בציבור.
סוף דבר
נמצינו למדים, כי שר הפנים, קרי משרד הפנים, מוסמך לסרב לבקשת ההתאזרחות של בן הזוג הזר, כאשר לשיקול-דעתו קיימת פיקטיביות בנישואין. יש להדגיש כי החלטתו של משרד הפנים אינה סופית ונתונה לביקורת ולשינוי אם בדרך הגשת ערר ואם בדרך הגשת עתירה מנהלית.
הליך הסדרת המעמד הינו הליך ארוך הנמשך על פני מספר שנים, אשר במהלכו נבדקים בני הזוג שתי וערב בדבר כנות הקשר שביניהם, לכן ללא ייעוץ והכוונה בפני עו"ד בעל ניסיון בתחום, וניסיון בני הזוג לפעול לבד, עלול להוביל לתוצאות הרסניות אשר לא אחת מובילים לגירושו של בן הזוג הזר ופירוד כפוי של בני הזוג.
יחד עם זאת, חשוב לדעת כי בחלק לא מבוטל של המקרים מתעוררות בעיות סבוכות אשר ללא ליווי משפטי מתאים יכולות להוביל לתוצאות הרות אסון כדוגמת החלטה לגירוש בן הזוג מה שיוביל לפירוד כפוי בין בני הזוג, לכן החכם עיניו בראשו יקדים תרופה למכה בהתייעצות עם עורך דין בעל ניסיון בתחום של הסדרת מעמד לבן זוג זר.
נכתב ע"י - עו"ד מיכאל חוואי
אין לראות באמור לעיל משום ייעוץ משפטי או חוות דעת משפטית. בכל מקרה של שאלה בעניין יש לפנות לעו"ד מוסמך לקבלת ייעוץ מלא. אין במאמר זה כדי ליצור יחסי עו"ד-לקוח בין הקוראים לבין הח"מ.
